西湖管理区办公室  肖卫东

一、西湖农场管理体制沿革

　　西湖农场位于洞庭湖西部、汉寿县西湖大垸北隅、沅澧两水尾闾。东临澧水洪道与南县隔河相望，西接汉寿县罐头嘴镇，南邻酉港河，北抵常德鼎城区黄珠洲乡，距常德市68公里。西湖农场区域古为泽国，至清光绪年间方始挽障修垸。民国中期，挽有大小子垸13个。民国末年，隶属汉寿县新北乡，因垸障多溃，无行政建置。

　　1954年冬，中共湖南省委、省政府组织全面治理洞庭湖。省公安厅治湖劳改总队承担围挽西湖农场工程任务。次年4月正式建场。

　　西湖农场自建立以来，历经四个阶段：

　　第一阶段，劳改农场阶段（1954年4月至1969年3月）。劳改农场直属省公安厅第四处（后改为湖南省公安厅劳改工作局），担负改造罪犯和发展生产双重任务。

　　第二阶段，军垦农场阶段（1969年4月至1972年9月）。1969年4月，撤销西湖劳改农场建置，交湖南驻军开办军垦农场和广州空军司令部开办“五·七”干校。

　　第三阶段，移民办场阶段（1972年10月至1999年7月）。广州军区根据中共中央、中央军委〔1972〕28号文件精神，将西湖基地退还给地方。中共湖南省委、省革委会于同年10月28日决定，接收西湖基地，迁柘溪水库淹没区移民3万人（新化县、安化县各1.5万人），并从邵阳、益阳、常德三地区抽调300名干部，组建湖南省国营西湖农场，为湖南省十三大国营农场之一。

　　第四阶段，管理区阶段（1999年8月至今）。1998年12月，省人民政府在西湖农场召开专题会议，决定成立常德市西湖管理区管理委员会（保留西湖农场牌子），作为常德市人民政府的派出机构，与西湖农场一套班子，两块牌子运作。根据省委、省政府《关于国有大中型农场体制改革的意见》（湘发〔2000〕4号）文件精神，2002年5月，常德市委办公室、市政府办公室下发了《中共常德市西湖管理区委员会、常德市西湖管理区管理委员会机关机构改革方案》（常办通字〔2002〕36号），建立相当于县一级的政企分开、职能配套、权力与责任对等、事权与财权统一的行政管理体制、司法管理体制和财政管理体制，全面负责管理辖区内的经济社会事务和经营原农场的国有土地。按照“三定”方案，我区于2002年进行了办事处（镇）、区机关机构和人事制度改革，2003年对全区事业单位进行了改革。2010年4月，在省市政府的关怀下，我们经过深入调研，专家咨询和多轮论证，将6个办事处撤并为2个。2010年12月，依照《湖南省民政厅关于汉寿县西湖镇析置西洲乡和东洲乡的批复》（湘民行发〔2010〕17号）和《常德市人民政府关于汉寿县西湖镇析置西洲乡和东洲乡的批复》（常政函〔2010〕106号）精神，2个办事处又进一步改设为西洲乡、东洲乡。2011年3月，西洲乡、东洲乡正式挂牌成立。

　　目前，西湖农场（管理区）总面积70平方公里，耕地6.5万亩，总人口5.1万人，辖2个乡1个建制镇，25个行政村，1个渔场，2个镇区居委会。

二、西湖农场管理体制改革的成效

　　一是行政管理职能基本到位，政策渠道逐步畅通。农场体制下存在的职能不全、有责无权的问题和由此带来的政府和有关部门的政策落实不到位问题，随着政府派出机构的设立已基本得到解决，与有关部门的关系初步理顺。据调研，教育、民政、农业、交通、社会保障等过去很难纳入政府统筹规划的现在均能得到上级政府有关部门的支持。2011年5月12日，市委书记卿渐伟一行来西湖调研，从着眼全市的战略高度和西湖长远发展出发明确指出，举全市之力把西湖建设成为“常德西湖现代农业示范区”。随后市人大主任曹儒国，市委副书记宋冬春，市长陈文浩先后到我区进行调研，对西湖创建现代农业示范区作出了明确的指示，特别是7月9日陈文浩市长在创建西湖现代农业示范区座谈会上强调：西湖是我们常德发展的一个功能区，这个功能区主要是以现代农业为主，同时又是我们城市的一个新区，这种城市新区是城乡统筹的。西湖未来发展定位就是城乡统筹、产业基地、库区移民的幸福家园。

　　二是建立了一级财政，减轻了负担。改革后，比照县一级建立了分税制财政体制，设立了财政管理机构、税收征管机构和国库。区域内的各种税收、规费、土地承包费、罚没款和其它各项收入纳入财政统一管理。行政性支出、社会事业管理和建设支出等列入财政支出预算。从而基本解决了原农场体制下企业办社会经费渠道不畅、负担过重的问题。为了支持改革，在财政基数确定后，辖区内地方税收增长部分、共享税分成部分及上划中央两税系数返还部分在5年内全额留给管理区。同时，省、市政府调减了农场财政的上解基数，加大了对农场（管理区）的支持力度。目前，上级财政每年对管理区的补贴（含转移支付）达到3000万元，管理区每年的上缴财政的税金为150万元左右，在一定程度上缓解了财政压力。

　　三是实现了精兵简政，降低了行政成本。目前，农场（管理区）机关按照“小政府、大服务”和“精干高效、一局多章”的原则，设置工作机构19个（办公室、政治部、政法委、民政局、农村经济工作局、移民开发局、发展改革物价统计局、经济贸易局、城管规划建设局、教科文局、监察局、司法局、财政局、劳动和社会保障局、国土资源局、交通局、水利局、卫生局、环境保护局），加挂和合署办公机构8个（武装部、安全生产监督管理局、招商局、纪委、审计局、非税征收管理局、信访局、老干局），群团组织4个（工会、团委、妇联、残联）。人员也在原农场精简机构的基础上进行了精简，机关定员105人，区直事业单位定编848人。内部行政管理体制得到理顺，行政效能得到提高。

　　四是农业与农村改革得到深化。进一步完善了土地承包责任制和统分结合的双层经营体制，试行土地使用权有偿转让。近年来，我们立足人多地少、土地肥沃、水面较宽、水质较好的区情，大力发展蔬菜种植和水产养殖，培育特色农业。通过抓合作社的发展、抓基础设施的投入、抓全方位的服务、抓示范片区的带动，积极推进了农业产业化经营。2010年，仅蔬菜和水产两项，农民人均增加收入450元。2011年8月3日，我区召开创建常德西湖现代农业示范区动员大会，我区五年目标建设“国家级现代农业示范区、城乡统筹示范区、水库移民幸福家园”系统工程正式启动。该工程立足西湖现有经济社会发展基础，着眼常德城市功能互补和环洞庭湖经济圈建设背景，加强与西洞庭管理区功能对接，力争使西湖到 2015年初步建成一个现代农业发达、城乡功能协调、水乡特色突出、生态环境优美、社会和谐稳定的新西湖。为确保目标和任务顺利实现，我区结合区域特点着力推出四大工程。一是着力推进农业产业提升工程。重点建设“四基地、一中心”，即蔬菜生产基地、生态健康养殖基地、万亩有机水稻种植基地、休闲农业基地和农产品集散交易中心。二是着力推进镇区功能提升工程。全面完成镇区道路硬化、城镇亮化美化、“东西两湖”改造、教科文卫设施配套、农产品集散中心和城镇废水废物综合处理系统等项目建设。三是着力推进基础设施提升工程。达到田成方、路成网、渠相通、旱能灌、涝能排的新水平。打通二条主干道（南圆盘经和平桥、罐头咀连接S 205干线，新北桥至柳林咀干线），改造提升供电网络，积极建设文体设施、中心学校、中心医院等。四是着力推进宜居村庄提升工程。全面开展危房改造，规划建设宜居小区，协调村庄建筑风格。实现广播电视、安全饮水、养老保险和新型医疗的全覆盖，基本形成以西湖镇为中心、中心社区为主体的镇村一体化新格局。

　　五是促进了经济和社会发展。“十一五”是西湖发展成绩显著的五年。国内生产总值由2005年的2.74亿元增加到4.1亿元，年均增长9.84%；社会固定资产累计投入1.8亿元，年均投入3600万元。区级财政一般预算收入由522万元增加到1126万元，年均增长23%；城镇居民可支配收入由5000元增加到8000元，年均增长12%；农民人均纯收入由3350元增加到4850元，年均增长8.95%。社会保障体系建设得到积极推进，基本实现全民社保与全民医保，人民幸福指数明显提高，社会大局保持稳定。

　　三、西湖农场管理体制改革存在的问题

　　西湖农场体制改革是在经济发展步入低谷的背景下进行的，作为全省最大的移民集中安置区，本身就存在很多难以解决的矛盾和困难，这就增加了改革的难度。加上政府、农场和职工对国有农场改革存在不同的认识，致使改革或多或少存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

　　一是在西湖农场管理体制改革的同时未能有效进行经济体制改革，没有及时形成一个统一的经济实体来承担原农场国有资产的经营管理职能和保值增值责任，只是简单地撤销农场体制，从过去的以企代政变为了以政代企。省委、省政府4号文件提出的改革思路，是想通过体制改革解决农场办社会负担重的问题，从而使国有农场能够轻装上阵，平等参与市场竞争，利用农场的资源优势、组织优势、产业优势、科技优势，在农业产业化和农业现代化进程中为农村经济发展提供示范。纵观国有农场体制改革，由于管理区的财政体制是建立在基数包干基础上的分税制，不能完全解决社会事业的支出，在经费不足的情况下，所有的管理区都不希望有一个统一的经济实体掌握区域内的有效资源，特别是土地资源，与管理区分享利益。因此，改革后管理区虽然保留了农场的牌子，但主要目的不是把它作为一个经济实体来发展，而是作为一个承担债务、解决历史遗留问题的过渡性组织存在，只是把农场债务等问题挂在他们身上，而原国有农场最大的资产国有土地，却由管理区直接经营管理，其土地收益也用作了弥补财政费用的不足，等于无形中将国家无偿划拨给农场使用的国有土地又还给了政府，从而决定了这些所谓的农垦企业组织从一开始就没有生命力。由此也带来目前管理区对前国有农场的国有资产管理上的混乱、原国有农场优势难以发挥、农垦经济、企业发展没有后劲甚至消亡、历史积累问题不能自行消化等一系列问题。

　　二是在未能长效解决好农场职工应该享受的养老等政策的前提下，就简单地将农垦企业职工等同农民。农业职工子女的养老保险尚未得到解决，农业职工养老保险单位缴费资金缺口达到8000万元。

　　三是管理体制尚未完全理顺。主要表现在：①职能不健全。省市政府及其各部门没有赋予西湖完整的县一级政府职能，没有完整地把西湖当做县一级政府。西湖管理区至今没有设置行政代码，而是以“汉寿县西湖镇”的名份做西湖管理区的替身，造成行政区域与行政区划的脱节。民政的婚姻登记、城镇退役士兵安置、老龄工作、社会福利工作分别挂靠汉寿与市局交叉管理。水利建设项目申报规划无法进入国家大规划的笼子。卫生工作（如新农合等）也挂靠在汉寿县，各种文件和资金不能直接拨入西湖财政，工作开展很难与省市同步，常德市对西湖的卫生工作有的和县市同等安排，有的又交由汉寿县挂靠管理。②政法体制不顺。公安由市里管，经费由西湖兜底，负责发放工资，人事又不管；法庭由汉寿县管业务，编制下到县里，人事关系去年才逐步理顺，尚未完全到位；司法归管理区管；检察编制下到汉寿县，目前汉寿县既不管人，也不管业务，有关工作相互推诿，造成这部分人员干部任免、公务员过渡、专项编制落实一直未办妥，检察工作处于缺位状态；我区的武装工作仍由汉寿县代管，西湖的城镇户口入伍对象也从未获得过“安置卡”，这在一定程度上也是一个不稳定因素。③独立金融机构缺乏。西湖目前只有汉寿县农业银行的一个分理处，尽管银行存款余额保持几个亿，这十多年从没有向西湖企业贷过一分钱，西湖企业发展举步维艰。④西湖行政执法部门大多只具备市局委托执法权限，没有完整的行政裁量权。⑤没有相应设立人大、政协工作机构。目前，我区撤办事处建乡工作已经完成，形成了两乡一镇的行政格局，两乡一镇均设置了人大机构。由于我区的两乡一镇均挂靠在汉寿县，但各项工作与汉寿基本没有联系，乡镇人大却归口汉寿县人大管理，这种对实际工作没有意义的管理体制也应予理顺。

　　四、西湖农场管理体制改革的思考

　　管理区这种改革形式不是最好的办法，也不是最终的办法，只是一个暂行的办法，最终可能要走到完整的政府化，农场也将改成农村。我们认为这种改革形式不够彻底，希望能成为真正的一级政府。撤场建政作为一种改革模式本无可非议，也可能是一部分农场今后改革的较好选择，但能否作为主流农场的改革模式值得研究，值得探索，在看到其建立一级财政有利减轻农场负担的同时，也要看到这场改革对农垦的巨大冲击和影响力，直接关系农垦在新时期的地位和作用。这些影响主要表现在以下几方面：一是对系统管理体制的影响很大。农垦事业之所以发展到今天并取得如此巨大的成就，很大程度上是因为有一个强大的系统管理和系统领导。而湖南农场体制改革伴随着一批大中型骨干农场由企业变为政府,以及对经济组织的架空，地区一级农垦管理部门淡化和撤销（益阳市农场管理局已撤销），垦区内系统管理的体制实际已面临巨大的冲击，特别是在过往的机构改革中，湖南省农垦局又从局级机构降格成为处级机构。二是对农场经济发展的影响很大。农垦要在新时期有所作为、有所发展，各类经济组织的健康发展是根本基础。湖南农场体制改革在很大程度上削弱了原来的经济组织，正在动摇这个根本。管理区似乎是个畸形儿，是个发育不完全的政府，又是一个以政代企的政府。事实上各管理区农垦企业集团这类经济组织迟迟不能建立，主要原因在于领导不愿分权、分利，热衷于以政代企。我们认为，新的经济组织是体制改革后农垦经济发展的重要载体，必须具有三大职能，一是运作国有资产，二是经营国有土地，三是实施产业化经营。但现在西湖的农场牌子成了原农场债权债务的新载体，农场报表现有负债总额达27206万元。债权很难收回，债务沉重如山，新经济组织已成了为老经济组织负债的“替罪羊”。农场土地资源丰富，又集中连片，科技在农场大有用武之地，应在政府的扶持下扬长避短，成为农业产业化和农业现代化的龙头企业。否则，农垦经济将退回到农村，起不到龙头作用，更谈不上在新时期的地位。 三是对国有职工身份的确认影响很大。我们按照《中共湖南省委、省人民政府关于理顺国有大中型农场管理体制的意见》（湘发〔2000〕4号）和《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于国有大中型农场体制改革的补充意见》（湘办发〔2002〕9号）文件精神，对国有职工实行的是“新人新办法，老人老办法”。过渡为“新人”享受公务员或事业编待遇的只有992人（其中公务员147人），更多的是享受原企业职工待遇的“老人”，其中享受企业干部待遇的300余人，享受企业职工待遇的1380人。企业干部退休待遇只有1100余元，是公务员待遇的一半，企业职工待遇只有公务员待遇的40％，“老人”意见很大，历年来到市到省甚至到中央上访不断。改革是为了经济发展、职工增收，不损害职工应有的权益。绝不能让为农垦打天下的老职工丢了身份，不能安享晚年。这是改革中亟待解决的问题。 四是对全国农垦农场体制改革的影响很大。湖南农场体制改革具有很大的吸引力，关键是建立了一级财政，解决了企业、政府为之头痛而又长期解决不了的农场社会负担问题。但这是以撤销农场、进而解散农垦系统为代价所取得的。现在有种趋势，把解决农场的问题简单化，认为农场只要像农村那样就什么问题都解决了，看不到农场所具有的特殊优势，看不到新时期农垦在农业现代化和农业产业化进程中具有任何组织都不能取代的作用，看不到入世后国家需要有一批大企业、大集团在农业领域参与国际竞争。对此，需要统一认识。我们认为，改革成功的终极标准应是促进生产力的发展，而不是破坏生产力，或从先进生产力退回到落后生产力上去；应是发挥优势、调动积极性，而不是避长扬短，挫伤积极性；应是有利于稳定、有利于发展，而不是制造矛盾，破坏安定。国有农场的基本属性是企业，其体制改革的总体方向应是按照现代企业制度的要求进行公司制改革，调整好与政府的关系，把社会职能交给政府，即使是在农场设立政府管理机构或派出机构，也是为了实现政企分开，为农场经济发展提供保障，而不是以政代企。因此，即使是在农场建立管理区，也可以考虑采取内部分开的办法，农场经济组织保留并继续承担国有资产的经营管理职能和经济发展任务，管理区的社区组织主要负责社会职能，条件成熟后实行政企分开，或将管理区改为一级政权组织也好、或将管理区机构和职能划出与当地政权组织合并也好，都比较方便，不影响农垦事业的继续发展，也可减少改革带来的震动。

　　为了进一步搞好国有农场的体制改革，特提出如下建议供参考：

　　（一）加强对国有农场改革工作的指导。农垦局作为农垦的主管部门，必须承担起农场改革的领导责任，掌握改革的主动权和领导权，对农场改革的主流方式要给予充分肯定，大力推广，引导垦区选择既有利农垦事业发展，又符合当地实际的改革办法。垦区各农场的改革方案必须经过省农垦主管部门批准，减少改革的盲目性和随意性。

　　（二）认真总结农场体制改革的经验并逐步完善。当前要对影响改革的一些重大问题如职工身份的确立和职工子女养老要协调有关部门认真研究、尽快解决。同时，要尽快在这些地方建立起经济组织，发挥农垦的优势。

　　（三）正确处理好改革、发展和稳定的问题。改革中涉及人的问题更要慎之又慎，避免草率行事，激化矛盾。

　　（四）有必要在适当时候进一步统一全国农垦的认识。树立信心，团结一致，共渡难关，确立农垦在新时期的地位和作用，使农垦企业通过改革，焕发新的活力，为我国当代农业现代化再树示范，再建新功。